Další průšvih digitalizace: Národní geoportál územního plánování

Digitalizace stavebního řízení měla od počátku ulehčit život především stavebníkům, protože už mnoho let se ví, že Česká republika patří k zemím s nejdelším stavebním řízením. Úlevou měla být i pro úředníky. Měla přinést efektivitu a rychlost při vyřizování stavebních povolení, přehlednost a transparentnost v rámci celého procesu. V podstatě by skutečná a řádně provedená digitalizace celý proces stavebních řízení zpřehlednila, zrychlila, zefektivnila. To by nejen ulehčilo život stavebníkům, ale přineslo i zrychlení růstu ve stavebnictví, v celé ekonomice a v řadě dalších oblastí, jako je třeba bytová výstavba.

Aby nejen portál stavebníka, ale i všechny další plánované systémy v rámci digitalizace stavebního řízení skutečně fungovaly, byl součástí celé komplexní digitalizace plánované už od roku 2019 také Národní geoportál územního plánování (NGÚP). Mají v něm být zveřejňovány výstupy z územně plánovací činnosti orgánů územního plánování, zabezpečen má být přístup k evidenci územně plánovací činnosti, systém má dále poskytovat prostorová data k plánovanému využití území a zpřístupňovat a poskytovat další data, která souvisí s územním plánováním.

Ministerstvo pro místní rozvoj spustilo NGÚP vedle ostře sledovaného projektu digitalizace stavebního řízení od začátku července. Také tento projekt se však od svého spuštění nachází v zásadních problémech.

K čemu má sloužit NGÚP

Cílem projektu NGÚP je od počátku vytvoření jednoho nového informačního systému podporujícího digitalizaci územního plánování. Má sloužit jako úložiště dat a podpora procesů územního plánování. Informační systém má umožnit zpřístupnění veškerých výstupů územního plánování v ČR a koordinaci a sdílení územních plánů včetně jejich návrhů.

Projekt má podle původního zadání přispět k elektronizaci v oblasti územního plánování, jelikož poskytne pořizovatelům územně plánovací dokumentace úložiště dat a komplexní procesní podporu. Zároveň má umožnit podání a zpracování připomínek a námitek k návrhům územně plánovací dokumentace elektronickou formou. Občané či podnikatelé mají mít díky němu možnost vyjádřit se k výstupům procesu územně plánovací dokumentace elektronicky odkudkoliv. Dále má systém poskytovat data z platné územně plánovací dokumentace ve formě open dat a zajistit interoperabilitu těchto dat na území celé ČR s přesahem v rámci EU. Celý systém tak má přispívat k elektronizaci procesu územního plánování pomocí funkce agendového informačního systému pro tento proces a elektronizací podávání připomínek a námitek. Aby se snížila byrokratická a administrativní zátěž, systém má umožnit centralizaci všech výstupů z územně plánovací činnosti orgánů územního plánování.

Také tento systém je jedním z těch, jejichž existenci a funkce definuje novela stavebního zákona. Zákon jej v § 269 definuje následovně:

Národní geoportál územního plánování, který je agendovým informačním systémem, slouží pro

a) zveřejnění výstupů z územně plánovací činnosti,

b) zabezpečení přístupu k evidenci územně plánovací činnosti,

c) sledování postupu pořizování územně plánovací dokumentace,

d) poskytování prostorových dat k plánovanému využití území,

e) zpřístupňování a poskytování dalších dat, která souvisí s územním plánováním a územním rozvojem a která určí ministerstvo, a

f) další činnosti vyplývající z tohoto zákona nebo jeho prováděcích právních předpisů.

Dále se v zákoně mimo jiné uvádí, že při výkonu územně plánovací činnosti lze na elektronický dokument vedený v národním geoportálu územního plánování odkázat namísto jeho přiložení. Také říká, že v NGÚP jsou v jednotných standardech zveřejňovány vybrané části územně plánovacích dokumentací a vymezení zastavěného území, popřípadě dalších nástrojů územního plánování.

A dále se například uvádí, že „Orgán územního plánování eviduje jednotlivé úkony v národním geoportálu územního plánování a vkládá do něj veškeré písemnosti. Data z vlastní územně-plánovací činnosti vkládá v elektronické podobě i ve strojově čitelném formátu, včetně prostorových dat ve vektorové formě, a to bezodkladně po jejich vzniku.“

Hotovo mělo být už v roce 2023

Národní geoportál územního plánování měl být původně spuštěn už v období od 1. 8. 2020 do 30. 6. 2023. Celkový rozpočet projektu předpokládal více než 200 milionů korun a harmonogram počítal se zahájením v 1. čtvrtletí 2022, kdy se předpokládal podpis smlouvy s dodavatelem na základě výsledku zadávacího řízení, zkušebním provozem od 1. března 2023 a spuštěním ostrého provozu do 1. července 2023.

Zakázka vypsaná v říjnu 2021 měla předpokládanou cenu za implementaci téměř 160 milionů korun bez DPH a termín dodání byl do 30. 6. 2023. Za současného vedení MMR nebyla soutěž dotažena a dlouho zůstala ve fázi dialogu s třemi vybranými uchazeči. Nakonec začalo být jasné, že termín plánovaného výběru dodavatele a podpis smlouvy bude vzhledem k pomalému postupu ze strany MMR nereálný.

Připomeňme na tomto místě, že digitalizace celého stavebního řízení měla už od roku 2019 spočívat v tom, že v polovině roku 2023 dojde k zavedení systémů jako Portál stavebníka, Národní geoportál územního plánování, Evidence stavebních postupů, Evidence elektronických dokumentací, Informační systém identifikačního čísla stavby a Informační systém stavebního řízení. Stejně jako na původní systémy a projekty v rámci digitalizace stavebního řízení i na NGÚP byla vystavena žádost na odbor hlavního architekta eGovernmentu ministerstva vnitra, proběhl průzkum trhu a byly odsouhlaseny finanční zdroje z Evropských fondů. Byl to vicepremiér Ivan Bartoš, který tyto projekty zastavil a pustil se do digitalizace po svém, což vede ke stavu, jaký panuje dnes. A pokud dnes argumentuje nutností spuštění systémů od 1. 7. 2024 kvůli čerpání dotací, je nutné připomenout, že o výše uváděné komplementární systémy a dotace za stovky milionů korun jeho rozhodnutími stát přišel.

MMR spěchalo, vybralo dodavatele v jednacím řízení bez uveřejnění

Průběh původního zadávacího řízení NGÚP byl rozdělen do tří částí, a to fáze kvalifikační, kdy 5. ledna 2022 bylo podáno šest žádostí o účast. Následovala fáze soutěžního dialogu, kdy teprve 21. června 2023 byli tři vybraní uchazeči vyzváni k účasti v soutěžním dialogu. Řízení se soutěžním dialogem použilo MMR od začátku proto, že šlo o složité a specifické řešení - vytvoření zcela nového a unikátního informačního systému se specifikaci, jejíž finální podoba nebyla na začátku zadávacího řízení zcela zřejmá a vznikala právě na základě dialogu.

Teprve 5. ledna 2024 byli vyzváni uchazeči k podání nabídky. Ty byly nakonec podány dvě, třetí uchazeč nabídku nepodal. Jen na této dílčí části vedoucí k digitalizaci stavebního řízení je vidět jednání MMR, které nebylo schopné dotáhnout výběr dodavatele včas, a připravilo se tak o cenný čas potřebný na vývoj projektu tak, aby byl spuštěn bezproblémově.

Dodavatel, který nabídl cenu přes 222 milionů korun, byl vybrán 2. února 2024. Šlo o firmy Sevitech CZ a Synchronix. Druhý uchazeč podal nabídku s cenou přes 512 milionů.

Proti zadávací dokumentaci podal námitky jeden z uchazečů, který nabídku nepodal, a zároveň navrhl k Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže přezkum zadávacích podmínek. ÚOHS tak začal posuzovat návrh na zrušení celého výběrového řízení. Nakonec sice návrh zamítl, ale mezitím a právě proto, aby mohlo projekt realizovat s ohledem na možnou délku řízení u ÚOHS a blížící se zákonem daný termín pro spuštění systému, MMR zakázku začalo řešit jiným způsobem. Zadalo řešení napřímo a uzavřelo smlouvu s vybraným vítězným dodavatelem na základě jednacího řízení bez uveřejnění. Zakázku nazvalo „Hardwarové a softwarové prostředí pro sdílení informací a dat územního plánování“. Smlouvy na vývoj a údržbu geoportálu včetně související hardwarové infrastruktury uzavřelo pak MMR v polovině února se společností Sevitech CZ. Celková hodnota smluv dosahuje zhruba 151 milionů korun bez DPH. Jde o smlouvy na implementaci za téměř 84 milionů, servisní smlouvu za 7,5 milionu a smlouvu na hardware za více než 59 milionů. Návrhy na zákaz plnění této smlouvy ÚOHS zamítl v červnu.

Je vhodné podotknout, že variantu jednacího řízení bez uveřejnění by měl zadavatel veřejné zakázky využít jen v případě, že existuje krajně naléhavá okolnost, kterou nemohl předvídat, nezpůsobil ji a nelze dodržet lhůty pro otevřené řízení, užší řízení nebo jednací řízení s uveřejněním.

MMR uvádělo, že zadání této veřejné zakázky směřovalo k tomu, aby „bylo nalezeno řešení informačního systému Národního geoportálu územního plánování, které by odpovídalo představám zadavatele a respektovalo všechny jeho požadavky, jakož i požadavky kladené na činnost zadavatele a veškeré právní předpisy.“

Ještě v tiskové zprávě z 6. března tohoto roku se MMR chlubilo výběrem dodavatele a slibovalo lidem, že budou mít přístup k datům z územního plánování odkudkoliv. „Národní geoportál územního plánování bude od 1. 7. 2024 sloužit jako centrální nástroj pro digitalizaci územního plánování a zároveň usnadní související procesy. Bude klíčovým informačním systémem veřejné správy, který umožní koordinaci a sdílení územních plánů včetně návrhů, zasílání připomínek nebo námitek online a také výrazně omezí byrokracii,“ píše MMR ve zprávě.

Uvádí, že v NGÚP se mají sbíhat všechny výstupy z územně plánovací činnosti, například zásady územního rozvoje, regulační a územní plány nebo urbanistické studie, ke kterým budou mít z jednoho místa přístup projektanti, stavebníci, samosprávy, stavební úřady, dotčené orgány i běžní občané, a to podle zásad otevřených dat. Systém má také umožnit podávání připomínek a námitek k územnímu plánování online.

Je zarážející, že klíčové systémy digitalizace stavebního řízení, dokonce dané zákonem, se soutěžily měsíce a roky, zatímco na samotnou realizaci zbývalo pár měsíců, aby se následně spustila neotestovaná, nedovyvinutá verze a zásadní nedostatky se řešily i po samotném spuštění systémů, který v zásadě neposkytoval slibované funkcionality. Nejinak je tomu i v případě NGÚP.

Provoz od začátku s problémy

Národní geoportál územního plánování (NGÚP) byl oficiálně uveden do ostrého provozu k 1. 7. 2024, tedy k datu podle platnosti zákona. Nicméně to, že se systém spustil, neznamená, že fungoval, jak by měl. Už po 1. 7. 2024 došlo podobně jako u DSŘ k problémům. Systém z pohledu funkcionalit, které měl nabízet, nesplňoval podstatnou část. O tom, že obsah byl minimální, hovoří řada uživatelů z řad odborné i laické veřejnosti a z řad profesionálů – pracovníků úřadů územního plánování a stavebních úřadů. Ostatně je to možné odvodit i z toho, co se má podle harmonogramů, zveřejněných samotným MMR, postupně v dalších měsících spouštět.

„V rámci několika milníků se bude systém postupně rozšiřovat, tak aby veškeré povinné úkony, které stanovuje stavební zákon, bylo možné od 1. 7. 2024 v geoportálu vykonávat. Agilní vývoj umožní pružně reagovat na možné komplikace a podněty, které se objeví během testování,“ uvedlo MMR v tiskové zprávě v březnu. MMR slibovalo, že v průběhu letních měsíců systém doplní a rozšíří o další funkcionality.

MMR po spuštění systému informovalo, že v NGÚP funguje mapový portál mapy.gov.cz, který uživatelům umožňuje zobrazení územních plánů online. Jeho prostřednictvím budou mít také přístup k mapovým podkladům státních organizací jako například České geologické služby, Ministerstva zemědělství a dalších. Zároveň sdělovalo, že v daný čas NGÚP umožňuje validaci územního plánu a jeho změn oproti jednotnému standardu. V případě kompletních dokumentací může uživatel jeho prostřednictvím provést plnou kontrolu, u změn dokumentací pak systém umožňoval kontrolu částečnou. Dále MMR uvedlo, že agendový informační systém geoportálu umožňuje doručení datové zprávy do centrální datové schránky MMR určené pro územní plánování. Poté se zpráva manuálně nebo automaticky přiřadí příslušnému spisovému uzlu, kterým může být například konkrétní ministerstvo, kraj nebo obec s rozšířenou působností. Na veřejnou část geoportálu je možné zveřejnit jakýkoli dokument územního plánování, ať už jde o textovou nebo grafickou část. Systém zároveň generoval URL odkaz, pod kterým bude ke stažení. Další funkcionality oznámilo dodat spolu s dodavatelem v průběhu léta a podzimu.

Úředníci varovali: dochází k degradaci a neaktuálnosti dat

V červenci si na MMR někteří zaměstnanci úřadů, kteří se systémem musí pracovat, stěžovali na řadu nefunkčních prvků. Problémový byl například modul pro validaci dat, kdy při nahrávání geodat do NGÚP chyběla jakákoli vizuální odezva, která by uživateli indikovala probíhající proces.

„To znemožňuje zjistit, zda se nahrávání skutečně spustilo a zda probíhá bez chyb. Není patrné, zda se nahraná geodata skutečně uložila a zda jsou k dispozici pro další použití. Chybí potvrzovací zpráva nebo jiný indikátor, který by uživatele informoval o stavu dat. Zároveň není jasné, kam se nahraná geodata ukládají a v jaké struktuře jsou uložena. Validace data nevyžaduje po uživateli žádné atributy o územně plánovací dokumentaci – název, dotčené území, zpracovatel, nabytí účinnost apod., a to alespoň ve formátu (xml). Bez těchto klíčových informací je nemožné geodata správně identifikovat, interpretovat a dále s nimi efektivně pracovat. Dále pojmenování v rámci importu geodat - druhy importu a typu zpracování - je matoucí a nelogická,“ psali úředníci jednoho z krajských úřadů na MMR.

Dále upozorňovali například na neexistenci evidence územně analytických podkladů (ÚAP). Absence evidence ÚAP v systému znemožňovala komplexní přehled o dostupných datech a jejich aktuálnosti. „Poskytovatelé údajů o území tak nemohou dle zákona poskytovat do NGÚP aktuální data ÚAP, čímž dochází k degradaci a neaktuálnosti dat ÚAP v procesu územního plánování. Ze strany krajů jako pořizovatelů ÚAP kraje není možné vytvořit integrační nástroje pro plnění povinností vůči ÚAP (databáze ÚAP, předávání úplných aktualizací apod.), totéž se dotýká i pořizovatelů ÚAP obcí,“ upozorňovali úředníci s tím, že aktuálně probíhající aktualizace ÚAP zpracovávali ještě podle původní legislativy, nicméně projednání a předání již musí proběhnout v souladu s novým stavebním zákonem. Proto bylo potřeba, aby byl systém funkční.

Další vážnou chybou bylo, že chyběl jakýkoliv standardizovaný způsob sdílení dat mezi digitální technickou mapou a ÚAP. To znemožňovalo plynulou výměnu informací. „Plánovaný systém jednoho místa pro vložení požadovaných údajů o území a následné ,vysdílení‘ prostředky veřejné správy do ÚAP a dalších systémů využívaných veřejnou správou tak není. To vede k duplicitní práci a zbytečné administrativní zátěži. Neexistence evidence ÚAP a jednotného celostátního datového modelu ÚAP znemožňuje standardizované sdílení dat o ÚAP a brání efektivní integraci ÚAP s jinými informačními systémy – krajskými portály,“ varovali MMR úředníci.

Celému systému dále chyběla například integrace na starší data, tedy přístup k platné územně plánovací dokumentaci. „NGÚP nepočítá s doplněním územně plánovacích dokumentací pořízených podle dříve platných verzí stavebního zákona, tyto jsou dostupné pouze prostřednictvím krajských geoportálů (projekty krajů financované z IOP). NGÚP se nevypořádal ani s případným vytěžením informací z krajských geoportálů. Pro rozhodování DESÚ a dalších orgánů nejsou k dispozici vzdáleným přístupem platné územně platné dokumentace, je nutné je vyhledávat jednotlivě na webech obcí, přestože kraje tuto možnost v geoportálech obvykle mají,“ stojí v připomínkách úředníků adresovaných MMR.

Dále upozorňovali například na nejasnosti s přidělováním kódů dokumentaci nebo na absenci školení, a tedy na nemožnost systém řádně využívat. „Nemožnost smazání spisů v kombinaci s absencí školení a webových seminářů pro nový systém představuje značnou překážku pro jeho efektivní používání a vede k řadě negativních dopadů. Bez adekvátního školení a podpory se uživatelé pravděpodobně dopustí mnoha chyb při zadávání spisů. To povede k databázi plné nepotřebných a neplatných informací, která bude zatěžovat systém a snižovat jeho efektivitu,“ stojí v připomínkách ministerstvu.

Že spouští systém, který neobsahuje potřebné funkcionality, MMR muselo dobře vědět. Už jen proto, že zároveň argumentuje, že systém se bude rozšiřovat postupně. 9. července zveřejnilo, jaké funkcionality se mají za červenec v systému dořešit. Jen z tohoto výčtu lze usuzovat, že řada z nich zkrátka při spuštění nebyla dostupná. Šlo přitom i o ty, které měly naplňovat zákonné požadavky vyplývající z § 269 nového stavebního zákona.

MMR uvedlo, že má jít o zavedení uživatelských rolí a oprávnění v agendovém informačním systému a s tím spojený oběh dokumentů (třídění, podepisování, schvalování), dále o evidenci zástupců pořizovatele, optimalizaci validačního nástroje, podporu formátu DXF, validaci a import vymezeného zastavěného území do NGÚP nebo o žádost o udělení oprávnění k výkonu k územně plánovací činnosti včetně prodloužení oprávnění, žádosti o změnu údajů v seznamu, prohlášení o ukončení činnosti.

V srpnu se pak měly spustit funkcionality jako zápis a změny zobrazení seznamu oprávněných investorů na veřejné části geoportálu, třídění dokumentů podle cizího a vlastního původu, schvalování, podepisování a odesílání vlastních dokumentů, rozdělovník adresátů, přijetí připomínek v agendovém systému k návrhu územně plánovací dokumentace prostřednictvím elektronického formuláře, základní kategorizace a evidence vypořádání v agendovém systému, podání připomínek k návrhu územně plánovací dokumentace, podání podnětu na pořízení územní studie nebo návrh na pořízení změny územně plánovací dokumentace.

Podle zdrojů, které se systémem pracovaly, se však v průběhu července a první poloviny srpna 2024 stav projektu příliš nezměnil. Pracovníci úřadů územního plánování dokonce zaslali v této době na MMR řadu připomínek. Část z nich dokonce upozorňovala, že v systému chybí funkcionality, které tam podle zadání měly být.

V polovině srpna pak MMR rozeslalo pořizovatelům územní dokumentace dopis, kde shrnovalo aktuální informace k NGÚP. Napsalo uživatelům, že produkční prostředí NGÚP lze využívat k úkonům dle stavebního zákona, avšak s dále uvedenými omezeními, které budou postupně odstraňovány. Uvedlo, že již půjde řešit některé uživatelské operace v oblastech validace dokumentace oproti jednotnému standardu a publikace prostorových dat. Finalizovaná verze validátoru pro územní plán měla být dostupná od září. S validacemi za účelem uveřejnění úplného znění a rovněž návrhu pro veřejné a společné projednání doporučovalo samo MMR vyčkat do 1. září. Podle zdrojů, které se systémem pracovaly a pracují, je však validace jen vložením výstupů jiného samostatného projektu a navíc měla řadu problémů, například že pod svou identitou mohla podklady validovat i veřejnost nebo že implementovaný nástroj nejen validoval, ale data přímo nahrával do úložiště o vedení řízení a spisů o zveřejnění výstupů z územně plánovací činnosti, což dělat neměl.

Po více než měsíci a půl fungování byla následně 23. 8. 2024 spuštěna nová verze NGÚP s novými funkcemi. Podle MMR přinesla komplexní úpravu uživatelského prostředí včetně nových funkcionalit agendového informačního systému (AIS NGÚP). Dojít mělo i ke zlepšení při zobrazování zveřejněných dokumentů a jejich vyhledávání. MMR zároveň upozornilo, že na portálu byly aktualizované příručky pro úředníky, aby se mohli seznámit s tím, jak zejména v rámci AIS NGÚP provádět typické úřední úkony. Školení pro uživatele MMR teprve připravovalo.

Z ohlasů z řad odborných uživatelů je tedy zřejmé, že se systémem uživatelé nejsou zdaleka spokojeni a upozorňují na jeho vážné chyby, nedostatky a vůbec procesní nedotažení celé řady věcí. Z toho všeho vyplývá, že systém musel být už při spuštění do ostrého provozu v tristním stavu. To vyvolává řadu zásadních otázek, například o tom, jakým způsobem a s jakými výsledky proběhlo předání projektu, jak se řeší harmonogram, a vůbec zda existuje skutečný přehled o tom, jaké procesy a jakým způsobem mají být systémem podchyceny, aby byla digitalizace efektivní.

Co se má dít dál?

MMR samo zveřejnilo harmonogram, na čem se má dále pracovat. Pokud uvádí, že půjde o nasazování nových funkcionalit pro veřejnost, úřady územního plánování a odborníky z oblasti územního plánování v uživatelsky nejpřívětivější podobě, pak je potřeba si uvědomit, že často jde o funkcionality, které mají v systému dávno být, nikoliv o novinky, které by měly vylepšit systém nad rámec.

V září má systém například umožnit přijetí připomínek k návrhu územně plánovací dokumentace podaných prostřednictvím elektronického formuláře do AIS nebo přijetí podnětu k návrhu zadání územně plánovací dokumentace podaného prostřednictvím elektronického formuláře. Zpřístupněny mají být některé elektronické formuláře, například pro podání návrhu na pořízení změny územně plánovací dokumentace pro veřejnost a odeslání na příslušný schvalující orgán. Dále se mají řešit vybrané funkcionality pro validace a import dokumentace. Postupně se má také zavádět generování šablon, kterých má být více než 70 pro úřady územního plánování.

V říjnu má dojít například k zavedení registru a uveřejnění plánovacích smluv podle ustanovení § 130 stavebního zákona nebo k podrobné správě přijatých připomínek včetně exportů do souborů a šablon pro vyhodnocení připomínek. Do systému má přibýt i validace a import dokumentace územního opatření o stavební uzávěře a územního opatření o asanaci území dle jednotného standardu. Implementovány mají být zbývající elektronické formuláře pro veřejnost.

Na listopad a prosinec pak MMR plánuje například nastavení notifikační služby pro občany, kterým má systém posílat novinky ve vztahu k sledovanému území, mají přibýt funkcionality pro výdej prostorových dat pro projektanty a k řadě dalších. Na první čtvrtletí příštího roku je pak v plánu podpora funkcionalit a import konsolidovaných dat územně analytických podkladů, integrace na IS DMVS, integrace na IS INSPIRE a poskytování open dat.

Závěrem

Digitalizace stavebního řízení patří i podle programového prohlášení k prioritám současné vlády. Dosavadní řešení a průběh digitalizace svědčí však spíše o neschopnosti MMR pod vedením Ivana Bartoše zásadní a zákonem dané projekty uřídit a připravit tak, aby byly funkční, efektivní a digitalizace skutečně zlepšila život stavebníkům. Místo toho jsou za každou cenu do ostrého provozu spouštěny systémy se zcela zásadními nedostatky, bez potřebných funkcionalit, aby se ještě řadu měsíců narovnával stav, který měl být již na začátku. Lze si jen stěží představit, že digitalizace v takové podobě by fungovala nebo dokonce byla zaváděna v některém jiném státě v rámci evropských zemí. Rozhodně tedy nelze považovat zavádění digitalizace ve stavebním řízení v současné podobě za zlomové a úspěšné. Uvidíme, jak bude vývoj a vůbec funkčnost NGÚP dále pokračovat.

9. 9. 2024, Michal Půr